Criada em 2 de junho de 2012, a Lei nº 8.429/92 serve ao combate dos atos de improbidade administrativa praticados em nosso país.
Caracterizada pela conduta inadequada de agentes públicos ou de particulares envolvidos, a Lei de Improbidade Administrativa versa sobre os atos ímprobos que resultam em enriquecimento ou obtenção de alguma vantagem econômica de forma indevida em razão do exercício de cargo, mandato, função, emprego ou atividade em órgãos e entidades do serviço público; que causa dano ao patrimônio público, com o uso de bens públicos para fins particulares, a aplicação irregular de verba pública, a facilitação do enriquecimento de terceiros à custa do dinheiro público, entre outros atos; e ainda, que viola os deveres de honestidade, imparcialidade, legalidade e lealdade às instituições públicas.
De acordo com a Subprocuradora-Geral da República, da 5ª Câmara de Coordenação e Revisão (CCR), do Ministério Público Federal, Denise Vinci Tulio, “essa Lei representou grande avanço na apuração e punição dos atos ímprobos; antes dela não contávamos com um instrumento adequado para processar os agentes públicos que cometessem atos de improbidade, entre os quais sobressaem aqueles que importam em corrupção. Contudo, nosso país tem muito a avançar para reduzir os atos de improbidade ao mínimo”.
Com o objetivo de colaborar para o conhecimento do cidadão, a 5ª Câmara de Coordenação e Revisão do Ministério Público Federal, divulgou uma cartilha com o texto da Lei 8.429/92, quando esta completou 20 anos, esclarecendo alguns dos seus pontos mais relevantes.
A mensagem de abertura da cartilha foi escrita por Denise Vinci Tulio. Na oportunidade a Subprocuradora salientou que “para combater a improbidade, não basta o trabalho do Ministério Público. É preciso que todos nós, cidadãos brasileiros, denunciemos os atos ímprobos que chegarem ao nosso conhecimento. É preciso informar fatos específicos e nomes dos envolvidos (não basta dizer “fulano é corrupto”). Se você pedir, seu nome será mantido em sigilo. Denúncias anônimas não costumam produzir bons resultados”.
Considerando que todos os cidadãos brasileiros devem ter conhecimento de seus direitos, assim como saber combater quando estes direitos se mostrarem ameaçados, a cartilha elaborada pelo Ministério Público Federal (MPF) aponta algumas razões pelas quais devemos combater a improbidade administrativa:
• todos os brasileiros têm direito a servidores públicos éticos e honestos no cumprimento de suas funções, e que atendam igualmente àqueles que os procuram, sem privilegiar alguns em prejuízo de outros;
• o dinheiro empregado na corrupção faz falta nas escolas, hospitais, transporte e outros serviços públicos;
• produtos e serviços ficam mais caros quando o empresário paga propina a servidores e outros agentes públicos.
Ao final de sua mensagem, a Subprocuradora-Geral da República, lembra que “combater a improbidade administrativa é dever de todos nós, que temos o ideal de transformar o Brasil em um país mais justo e verdadeiramente de todos”.
Antes de nos aprofundarmos no conhecimento relacionado à Lei de Improbidade Administrativa, também é importante conhecer uma das instituições que atua na aplicabilidade da mesma: O Ministério Público Federal (MPF).
O Ministério Público Federal (MPF)
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| Sede do MPF - Procuradoria da República no Amapá |
Temos observado que o grau de confiança e respeito por parte da população em geral, em relação ao Ministério Público (MP), em seus diversos ramos, tem crescido em decorrência do correto e independente desempenho das suas atribuições constitucionais.
Contudo, é importante frisar que uma grande parcela da sociedade nem sempre tem conhecimento das reais atribuições do MP para ter suas necessidades atendidas. O desconhecimento pode ser motivado por inúmeros fatores, mas um merece destaque: Qual a função do MP dentro da sociedade de um país? Por conta disto, a seguir encontra-se alguns esclarecimentos neste sentido.
O MPF integra o Ministério Público da União (MPU), que compreende também o Ministério Público do Trabalho, o Ministério Público Militar e o Ministério Público do Distrito Federal e Territórios (MPDFT). O MPU e os Ministérios Públicos estaduais formam o Ministério Público brasileiro (MP).
Cabe ao MP a defesa dos direitos sociais e individuais indisponíveis, da ordem jurídica e do regime democrático.
As funções do MP incluem também a fiscalização da aplicação das leis, a defesa do patrimônio público e o zelo pelo efetivo respeito dos poderes públicos aos direitos assegurados na Constituição.
A instituição tem autonomia na estrutura do Estado: não pode ser extinto ou ter atribuições repassadas à outra instituição. Seus membros (procuradores e promotores) têm liberdade para atuar segundo suas convicções, com base na lei. São as chamadas autonomia institucional e independência funcional do Ministério Público, asseguradas pela Constituição.
As atribuições e os instrumentos de atuação do MP estão previstos no artigo 129 da Constituição Federal, dentro do capítulo “Das funções essenciais à Justiça”. As funções e atribuições do MPU estão dispostas na Lei Complementar nº 75/93.
A Lei de Improbidade Administrativa
Voltando nossa atenção novamente para a Lei 8.429/92, também é conveniente destacar algumas questões que comumente são levantadas. Foi pensando nisso que a Escola Superior do Ministério Público da União (ESMPU) elaborou um “manual”, em 2008, contendo as Cem Perguntas e Respostas sobre Improbidade Administrativa: Incidência e aplicação da Lei n. 8.429/1992[1].
Na publicação encontramos algumas perguntas, seguidas de suas respectivas respostas, que cumprem o importante papel de nos esclarecer a respeito da legislação. Com o objetivo de proporcionar o melhor entendimento relacionado à Improbidade Administrativa e sua lei, destacamos aqui alguns quesitos.
O que é improbidade administrativa?
Improbidade administrativa é a caracterização atribuída pela Lei nº 8.429/1992, conhecida como LIA (Lei de Improbidade Administrativa), a determinadas condutas praticadas por agentes públicos e também por particulares que nelas tomem parte. A definição de tais condutas é dada pelos artigos 9º, 10 e 11 da referida Lei: o artigo 9º define os atos de enriquecimento ilícito; o artigo 10, os atos que acarretam lesão ao erário; e o artigo 11, os atos que violam os princípios da administração pública.
A partir da LIA, devemos entender a improbidade administrativa como aquela conduta considerada inadequada – por desonestidade, descaso ou outro comportamento impróprio – ao exercício da função pública e merecedora das sanções previstas no referido texto legal.
O que significa o princípio da moralidade administrativa? E o dever de lealdade às instituições?
A moralidade administrativa define-se por padrões de honestidade, transparência, participação, sintonia com as expectativas éticas da população e empenho. Praticar nepotismo, assumir compromissos públicos e depois ignorá-los, acomodar-se e deixar de envidar esforços para a solução dos problemas surgidos no âmbito funcional exemplificam atentados à moralidade administrativa, dentre os quais a improbidade (gênero da corrupção) é uma das mais candentes manifestações.
A lealdade às instituições é uma faceta da moralidade e tem a ver com a assunção da missão institucional e com uma boa representação dos interesses do órgão público.
Que relação tem a improbidade administrativa com o princípio da moralidade administrativa?
O critério geral definidor da improbidade administrativa pauta-se pelo princípio da moralidade administrativa, que impõe ao agente público a observância de um comportamento ético, definido a partir da ética pública em construção. Cabe afirmar que a improbidade administrativa viola direta ou indiretamente o princípio da moralidade administrativa.
A Lei de Improbidade Administrativa indica quem pode ser sujeito passivo, isto é, vítima de atos de improbidade administrativa?
Sim. O artigo 1º da Lei de Improbidade Administrativa (LIA) relaciona as pessoas jurídicas (públicas e privadas) que podem ser sujeitos passivos (vítimas) de atos de improbidade administrativa e, assim, podem defender a moralidade pública por meio da ação de improbidade administrativa. São elas: União, Estados, Distrito Federal, Municípios e Territórios. Esses entes executam suas atividades por intermédio de órgãos próprios, que compõem o que se chama de administração direta, e também criam outras pessoas jurídicas (ex.: empresas públicas, sociedades de economia mista, fundações), que compõem a administração indireta.
Cabe aplicar a Lei de Improbidade Administrativa a quem não é nela qualificado como agente público?
A própria Lei nº 8.429/1992 prescreve, por equiparação, que “as disposições desta lei são aplicáveis, no que couber, àquele que, mesmo não sendo agente público, induza ou concorra para a prática do ato de improbidade ou dele se beneficie sob qualquer forma direta ou indireta”.
Desse modo, comprovado o liame objetivo e subjetivo que vincula certa pessoa física ou jurídica à prática de improbidade, todos responderão solidariamente pela imoralidade que será sancionada na forma da Lei nº 8.429/1992. A expressão “no que couber” faz-se necessária porque há sanções incompatíveis com a situação de terceiros (ex.: perda da função pública).
Existem medidas para garantir o ressarcimento do dano causado pelo agente ímprobo?
A fim de garantir o ressarcimento do dano, é possível determinar-se a indisponibilidade ou o sequestro dos bens do agente acusado da prática de ato de improbidade (artigos 7º e 16 da Lei nº 8.429/1992). Trata-se de medidas cautelares, que visam assegurar o ressarcimento, podendo ser determinadas pelo juiz, a pedido do Ministério Público ou do autor da ação, no início ou no curso do processo. Ao final, a sentença que julgar procedente a ação de improbidade pode decretar a perda dos bens havidos ilicitamente e determinar a reversão dos bens em favor da pessoa jurídica prejudicada pelo ato e/ou o pagamento do valor correspondente ao ressarcimento do dano causado (artigo 18 da Lei nº 8.429/1992).
Quais as penas a que pode ser condenado quem praticou ato de improbidade administrativa?
A condenação por ato de improbidade acarreta a aplicação de diversas reprimendas, a saber:
• reversão de bens e valores ilicitamente acrescidos ao patrimônio individual;
• reparação de danos;
• perda da função pública;
• suspensão de direitos políticos por até 10 anos;
• pagamento de multa civil; e
• proibição de contratar com o Poder Público ou dele receber benefícios fiscais ou creditícios.
Essas reprimendas estão graduadas conforme a espécie de ato praticado (que importa enriquecimento ilícito, que causa dano ao erário e que atenta contra os princípios da administração pública), em uma ordem decrescente de gravidade. Nesse contexto, a suspensão de direitos políticos pode alcançar, nos casos mais graves, 10 anos ou se limitar a três anos, na menor sanção. Da mesma forma, a multa pode alcançar até 100 vezes o valor do salário do servidor ou três vezes o valor da vantagem ilícita que recebeu.
Quem pode requerer a apuração de ato de improbidade administrativa?
A Lei nº 8.429/1992 (LIA), em seu artigo 14, expressa que “qualquer pessoa poderá representar à autoridade administrativa competente para que seja instaurada investigação destinada a apurar a prática de ato de improbidade”.
Por “qualquer pessoa”, entenda-se qualquer brasileiro ou estrangeiro residente no Brasil, bem como qualquer pessoa jurídica (associações, sindicatos, empresas etc.).
Esse direito de representação de que trata a LIA é uma consequência do direito constitucional de petição, garantido no artigo 5º, inciso XXXIV, a, da Constituição Federal, razão pela qual seu exercício não pode jamais ser condicionado ao pagamento de taxas, a qualquer título ou finalidade, mesmo que de interesse público.
A representação, ainda que não o diga a LIA, pode também ser dirigida a outros órgãos dotados de poderes investigatórios, como o Ministério Público, em face das atribuições constitucionais e legais de que se acham imbuídos.
A Lei nº 8.429/1992 (artigo 14, § 1º) exige que o pedido seja formalizado (encaminhado, protocolado) por meio de representação (petição, documento em que os fatos conhecidos e tidos como ímprobos são relatados, com todos os elementos disponíveis, requerendo-se a adoção das providências cabíveis) escrita ou reduzida a termo e assinada, contendo a qualificação do representante (pessoa física ou jurídica, nome, endereço, número de inscrição no CPF ou no CNPJ, profissão e estado civil, em se tratando de pessoa física), as informações sobre o fato e sua autoria, além da indicação das provas de que tenha conhecimento.
Se não puder ou não souber como reportar os fatos por escrito, o representante (pessoa que conhece e deseja ver os fatos apurados) comparece à repartição pública competente (ente público prejudicado, Ministério Público, Tribunal de Contas, entre outros), explica verbalmente o motivo de seu comparecimento, e um funcionário da repartição “reduz a termo” (escreve) as suas declarações.
Após qualificá-lo, o servidor colhe sua assinatura ou impressão digital, caso não seja alfabetizado, certifica essa circunstância e dá fé do ato.
O MPF e a Improbidade Administrativa
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| Analista processual do MPF/AP, Rafael Martins da Silva |
O analista processual do MPF/AP, Rafael Martins da Silva (foto), reitera que “o trabalho desenvolvido pelo Ministério Público Federal no combate à improbidade administrativa pode ser realizado de formas variadas”. No entanto, geralmente, há três formas básicas que podem dar ensejo a uma investigação sobre improbidade administrativa. São elas:
a) após denúncia de irregularidades feitas por cidadãos, servidores públicos ou órgão de controle, tais como, Tribunal de Contas da União (TCU), Controladoria-Geral da União (CGU), etc.;
b) de ofício pelo membro do MPF que tem notícia de alguma irregularidade pela imprensa, pela internet ou qualquer outro meio;
c) após o encaminhamento de informações pelos órgãos de controle interno ou externo, ou pelos próprios órgãos públicos que sofreram o ato de improbidade.
“A partir daí o Procurador da República deve tomar providências para averiguar a veracidade dos fatos, como em qualquer tipo de investigação, coletando provas através de sistemas abertos de informação, tais como os portais da transparência, com diligências in locu, ouvindo testemunhas, etc. Constatado que há elementos suficientes para demonstrar a existência do ato de improbidade é proposta a ação em desfavor dos responsáveis”, esclarece o analista.
O combate à improbidade administrativa no Amapá
Rafael Martins frisa que é possível verificar um avanço substancial da aplicabilidade da lei, não só no Amapá, como em todo o país, considerando as diversas condenações por improbidade ocorridas nos últimos anos.
Segundo o analista, na visão do MPF, o maior ganho não é quando ocorre uma condenação, mas sim quando a lei exerce de forma eficaz a sua função educativa-preventiva, isto é, impedindo a ocorrência de novos casos de improbidade através da demonstração dos danos que causam para a Administração Pública e para sociedade. “Neste sentido, verificamos uma melhora substancial em diversos órgãos públicos do estado do Amapá, que tem aprendido a gerir com mais responsabilidade e eficiência os recursos federais”, sublinha.
Quando partimos para uma análise estatística, Rafael Martins diz que o MPF não possui dados precisos sobre quais os casos mais comuns no estado, já que as avaliações são feitas nacionalmente. Porém, pode-se afirmar que no estado do Amapá existem três casos que são os mais recorrentes.
O primeiro deles, e o mais simples de todos, consiste na ausência de prestação de contas pelos gestores públicos, a qual muitas vezes se dá em razão de desconhecimento sobre como fazê-lo. Neste sentido, o MPF tem buscado formas para impedir que ocorram tais casos, recomendando os administradores a capacitar os gestores de verbas federais para que realizem de forma correta a prestação de contas.
A segunda forma, que muitas vezes está relacionada com a primeira, é a má aplicação dos recursos públicos, seja pelo desvio para fins particulares, seja no seu uso para finalidades não previstas no instrumento que o direcionou para aquele órgão. No Amapá é muito comum, por exemplo, o uso de verbas para pagamento de pessoal, quando, na verdade, teriam que ser empregadas na realização de um programa específico previsto no convênio federal que autorizou a transferência do recurso para o órgão estadual ou municipal. Obviamente, nestes casos o programa não será realizado e a população ficará prejudicada.
A terceira forma, e a mais grave das três, é o uso da máquina pública como um todo para o atendimento de interesses particulares. O servidor, ímprobo, utiliza a Administração como se fosse uma propriedade privada, desrespeitando por completo os princípios e regras da Administração Pública.
O cidadão é fiscal
De acordo, com os esclarecimentos de Rafael Martins, são inúmeras as denúncias realizadas pela população, porém, em geral, só ocorrem quando o particular sofre com a improbidade de forma específica, ou seja, quando ela o atinge a ponto de prejudicar algum direito que considera como seu. Neste sentido, a população ignora, na maioria das vezes, os atos de improbidade administrativa que não lhes prejudicam diretamente.
“A educação democrática é um problema que atinge os brasileiros de uma forma geral, é uma noção distorcida de individualismo, pela qual o sujeito parece não perceber que qualquer violação a princípios administrativos prejudica toda a sociedade, inclusive ele próprio”, pontuou o analista.
Além disso, Rafael comenta que existe o problema da falta de informação sobre o que seja improbidade administrativa. Segundo ele, “muitas vezes meras irregularidades administrativas são confundidas com atos de improbidade. Como exemplo, pode-se citar um ato administrativo que, aos olhos de certos cidadãos, pode parecer injusto, mas que não violou nenhum princípio ou regra administrativa. O sentimento de injustiça, vale dizer, não pode ser confundido com violação de normas jurídicas”.
A procuradora da República Helen Abreu (foto), representante da 5ª Câmara de Coordenação e Revisão (CCR) ressalta que a melhor forma para combater a improbidade administrativa é a própria população tomar consciência de que o dinheiro público é para o bem comum e não para atender interesses estritamente particulares. “Neste sentido, o que se vê é que há muitos cidadãos que, quando têm oportunidade, também desviam verbas públicas, como habitualmente vemos no recebimento indevido de benefícios previdenciários, benefícios assistenciais (Bolsa Família), benefícios do INCRA, desvios no Caixa Escolar, etc. Por isso, muitas vezes se constata que os gestores públicos, em regra, apenas espelham comportamentos que são dominantes na própria sociedade”.
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| Procuradora da República Helen Abreu |
A procuradora da República Helen Abreu (foto), representante da 5ª Câmara de Coordenação e Revisão (CCR) ressalta que a melhor forma para combater a improbidade administrativa é a própria população tomar consciência de que o dinheiro público é para o bem comum e não para atender interesses estritamente particulares. “Neste sentido, o que se vê é que há muitos cidadãos que, quando têm oportunidade, também desviam verbas públicas, como habitualmente vemos no recebimento indevido de benefícios previdenciários, benefícios assistenciais (Bolsa Família), benefícios do INCRA, desvios no Caixa Escolar, etc. Por isso, muitas vezes se constata que os gestores públicos, em regra, apenas espelham comportamentos que são dominantes na própria sociedade”.
Helen Abreu ainda diz que outra forma de combate é através do direito de voto. Ou seja, se o cidadão sabe que determinado candidato praticou ato de improbidade, a melhor forma de impedir que ele continue ferindo os direitos alheios é não votando nele, impedindo-o que seja eleito. “É importante que a população tenha ciência de que políticos que pedem votos em troca de alguma vantagem (seja em dinheiro ou em benefício) dificilmente respeitarão, em seus mandatos, a lei de improbidade administrativa”, salienta a procuradora.
Por outro lado, Helen também explica que, nem toda ação de improbidade administrativa deve ficar a cargo exclusivo do MP. O próprio cidadão tem a possibilidade de ajuizar ação popular para anular ato lesivo ao patrimônio público, à moralidade administrativa, conforme garante o art. 5º, LXXIII, da Constituição Federal, mencionada anteriormente.
O analista Rafael Martins ainda destaca que a população pode auxiliar o MPF de duas formas. O cidadão pode comparecer à unidade do Ministério Público Federal e realizar denúncia trazendo os elementos que configuram o ato de improbidade de que tem conhecimento e instruindo com o máximo de provas possível. O cidadão dispõe ainda de uma ferramenta de denúncia on-line no sítio virtual da Procuradoria da República, que é o www.prap.mpf.gov.br. Em ambos os casos a denúncia pode ser feita nominal ou anonimamente.
Portanto...
Diante de tudo que vimos aqui, podemos parar e pensar: a Lei de Improbidade Administrativa não pode ser lembrada apenas quando “faz aniversário”. É importante que a sociedade brasileira esteja atenta a seus direitos e, principalmente, como lutar por eles. É pensando assim, que uma nação cresce e também se faz forte, afinal não são apenas os governantes que têm deveres, os cidadãos também precisam desempenhar seu papel de forma satisfatória.
Para lutar por um direito nada melhor do que conhecê-lo. Por isso, espera-se que este artigo tenha contribuído de alguma maneira para que as pessoas saibam non que consiste a improbidade administrativa, e mais que isso, que existe uma lei específica que pune quem age ou corrobora para tal ato.
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[1]Disponível no link: http://www3.esmpu.gov.br/linha-editorial/outras-publicacoes/100%20Perguntas%20e%20Respostas%20versao%20final%20EBOOK.pdf
[2] As fotos foram cedidas pela Assessoria de Comunicação Social da Procuradoria da República no Amapá.
Texto: Érica Favacho
